Algemene inleiding
1.1. Ten geleide
Archiefbescheiden kunnen verschillende functies vervullen. Overheidsorganen kunnen
archiefbescheiden opmaken of gebruiken voor de bedrijfsvoering, om zichzelf te verantwoorden
of een ander ter verantwoording te roepen en als bewijsmiddel.
Voor burgers is het belang van archiefbescheiden gelegen in het streven naar democratische
controle (de burger moet de overheid ter verantwoording kunnen roepen), in de mogelijke
functie van archiefbescheiden als bewijsmiddel en in het feit dat archiefbescheiden
deel uitmaken van het cultureel erfgoed en voor historisch onderzoek van belang zijn.
Vanuit het bedrijfsvoerings- en verantwoordingsbelang van archiefbescheiden geredeneerd,
kan elk archiefstuk vernietigd worden op het moment dat het voor het archiefvormend
orgaan niet meer nuttig is. Het historisch belang van bepaalde bescheiden kan echter
van blijvende aard zijn. Om dat belang te beschermen schrijft de Archiefwet 1995 aan
de Nederlandse overheidsorganen voor dat zij archiefbescheiden slechts mogen vernietigen
op grond van een officieel vastgestelde selectielijst. Het Archiefbesluit 1995 geeft
uitvoerige regels om de zorgvuldigheid bij de totstandkoming van de lijsten te waarborgen.
Dit basisselectiedocument (BSD) is een officiële selectielijst. Het heeft tot doel
voor de zorgdrager aan te geven of neerslag voortvloeiend uit handelingen zoals beschreven
in het 'rapport institutioneel onderzoek' (RIO) Nationale Ombudsman voor blijvende
bewaring in aanmerking komt of vernietigd kan worden.
Onder neerslag wordt verstaan: alle gegevens voortvloeiend uit een handeling, onafhankelijk
van de drager van die gegevens zoals papier, films, tapes of floppies, etc.
Dit BSD Nationale Ombudsman behandelt de periode 1945-1996 voor de zorgdrager de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1.2. Het institutioneel onderzoek
Een basisselectiedocument kan niet los gezien worden van het daaraan ten grondslag
liggende rapport institutioneel onderzoek (RIO). In een RIO wordt van een bepaald
beleidsterrein de context beschreven samen met de handelingen van de actoren die binnen
het beleidsterrein actief zijn. Een actor is een (overheids)orgaan dat verantwoordelijk
is voor bepaalde handelingen. Alle handelingen van een bepaalde actor worden in het
RIO beschreven in een logische samenhang met de handelingen van de andere actoren
binnen het beleidsterrein.
De context en de logische samenhang bieden de mogelijkheid om tot een zo verantwoord
mogelijke selectie van handelingen te komen.
RIO en BSD zijn het resultaat van een werkafspraak, gemaakt in januari 1996 tussen
PIVOT en het BNo. De werkafspraak hield in dat in onderlinge samenwerking een institutioneel
onderzoek zou worden uitgevoerd op het terrein van de Nationale ombudsman, resulterend
in een RIO en een BSD.
Doel van de samenwerking was om met toepassing van de methodiek van PIVOT te komen
tot een duurzame selectielijst, waarmee de Nationale ombudsman zijn archiefbescheiden
kan selecteren en het Nationaal Archief de voor blijvende bewaring in aanmerking komende
archiefbescheiden op het terrein van de No kan verwerven. De ombudsman had nog niet
eerder de beschikking over een selectielijst (onder de Archiefwet 1962: vernietigingslijst).
Het institutionele onderzoek is uitgevoerd door een medewerker van PIVOT, die het
RIO en aansluitend het daarop gebaseerde BSD heeft samengesteld.
1.3. Het basisselectiedocument
In een BSD zijn de handelingen primair geordend op actor. Hierdoor staan alle handelingen
van een actor op een bepaald beleidsterrein bij elkaar. Voor deze herordening is gekozen
om voor organen bruikbare selectiedocumenten te kunnen maken.
Het BSD geldt als de selectielijst zoals bedoeld in artikel 5, lid 1, van de Archiefwet
1995 (Stb. 1995/276). De procedure tot vaststelling van een BSD is als volgt:
a. Het concept-BSD wordt per zorgdrager besproken in het zogenaamde driehoeksoverleg.
Deelnemers hieraan zijn vertegenwoordigers (deskundigen) van de actoren op het beleidsterrein,
een vertegenwoordiger namens de zorgdrager in verband met het archiefbeheer en een
vertegenwoordiger namens de Rijksarchiefdienst. Tijdens dit overleg wordt rekening
gehouden met het administratieve belang, het belang van de recht- en bewijszoekende
burger en het historisch belang van de archiefbescheiden met betrekking tot het beleidsterrein.
b. Het concept-BSD wordt, tezamen met het verslag van het driehoeksoverleg, door de
zorgdrager ter vaststelling ingediend bij de minister waaronder Cultuur ressorteert.
c. Het concept-BSD ligt gedurende een periode van 8 weken ter inzage.
d. De minister waaronder Cultuur ressorteert hoort de Raad voor Cultuur.
e. De minister waaronder Cultuur ressorteert en de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties stellen het BSD vast.
f. De beschikking tot vaststelling van het BSD wordt gepubliceerd in de Staatscourant.
1.4. Zorgdrager
De zorgdrager is volgens de Archiefwet 1995 'degene die bij of krachtens de wet belast
is met de zorg voor de archiefbescheiden'.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties treedt in het kader van
dit basisselectiedocument op als zorgdrager voor de volgende actoren:
- de Minister Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;
- Bestuursorgaan als bedoeld in art. 1 van de Wet Nationale Ombudsman.
1.5. Doelstelling van de selectie
De selectie richt zich op de administratieve neerslag van het handelen van overheidsorganen
die vallen onder de werking van de Archiefwet 1995 (Stb. 1995/276). De hoofddoelstelling
van de selectie is een onderscheid te maken tussen archiefbescheiden die in aanmerking
komen voor overbrenging (door het orgaan dat deze gegevens beheert) naar het Nationaal
Archief en archiefbescheiden die op den duur door de zorgdrager kunnen worden vernietigd.
Dit BSD is opgesteld tegen de achtergrond van de selectiedoelstelling van de Rijksarchiefdienst/PIVOT:
het mogelijk maken van de reconstructie van het overheidshandelen op hoofdlijnen.
Deze doelstelling is verwoord door de toenmalige minister van Welzijn, Volksgezondheid
en Cultuur (WVC) bij de behandeling van de Archiefwet 1995 in de Tweede Kamer. Door
het Convent van Rijksarchivarissen is deze doelstelling vertaald als het selecteren
van handelingen van de overheid om bronnen voor de kennis van de Nederlandse samenleving
en cultuur veilig te stellen voor blijvende bewaring.
De selectiedoelstelling is geoperationaliseerd voor het terrein van de Nationale ombudsman.
Dat wil zeggen dat de geformuleerde handelingen van de betrokken overheidsactoren
zijn gewaardeerd op de bijdrage die zij leveren aan de verwezenlijking van de selectiedoelstelling.
De selectie betrof derhalve de vraag voor welke handelingen geldt dat het noodzakelijk
is om de administratieve neerslag daarvan te bewaren voor een reconstructie van de
hoofdlijnen van het handelen op het beleidsterrein Nationale ombudsman en op het taakveld
van de Nationale ombudsman.
1.6. Criteria voor de selectie
Selecteren is het aanmerken van de neerslag van een handeling voor bewaren of vernietigen.
Als de neerslag aangewezen wordt ter bewaring, wil dat zeggen dat deze neerslag, ongeacht
de vorm waarin zij bestaat, voor eeuwig bewaard moet worden. De bewaarplaats waar
deze neerslag na het verlopen van de wettelijke overbrengingstermijn van twintig jaar
moet worden overgebracht, is het Nationaal Rijksarchief. Bij de handeling in dit BSD
staat in dit geval bij waardering een B (= bewaren).
Als de neerslag van een handeling wordt aangewezen ter vernietiging, wil dat zeggen
dat deze neerslag, ongeacht de vorm waarin zij bestaat, na verloop van de in het BSD
vastgestelde termijn kan worden vernietigd. De vernietigingstermijn is een minimumeis:
stukken mogen niet eerder dan na het verstrijken van die termijn worden vernietigd
door de voor het beheer verantwoordelijke dienst. De duur van de vernietigingstermijn
wordt bepaald door de administratieve belangen en de belangen van de burgers, enerzijds
ten behoeve van het adequaat uitvoeren van de overheidsadministratie en de verantwoordingsplicht
van de overheid en anderzijds voor de recht- en bewijszoekende burger. Bij de handeling
in dit BSD staat in dit geval bij waardering een V (= vernietigen).
Het aanwijzen van handelingen waarvan de neerslag bewaard moet blijven gebeurt op
grond van criteria die tot stand zijn gekomen in overleg tussen zorgdrager en Rijksarchiefdienst.
Deze (algemene) selectiecriteria volgen op de volgende pagina.
Uitgaande van de selectiedoelstelling heeft PIVOT in 1993 een lijst van algemene selectiecriteria
geformuleerd. Met behulp van die algemene criteria wordt in een BSD een waardering
toegekend aan de handelingen die door middel van het institutioneel onderzoek in kaart
zijn gebracht, gelet op de uit de contextbeschrijving naar voren gekomen hoofdlijnen
van het overheidshandelen.
De algemene selectiecriteria van PIVOT zijn positief geformuleerd; het zijn bewaarcriteria.
Is een handeling op grond van een criterium gewaardeerd met B (= blijvend te bewaren),
dan betekent dit dat de administratieve neerslag van die handeling te zijner tijd
geheel dient te worden overgebracht naar het Nationaal Archief. De neerslag van een
handeling die niet aan een van de selectiecriteria voldoet, wordt dus in principe
niet overgebracht. De waardering van de desbetreffende handeling luidt dan V (= op
termijn te vernietigen), onder vermelding van de termijn waarna de vernietiging dient
plaats te vinden. De neerslag die uit dergelijke handelingen voortvloeit, is niet
noodzakelijk geacht voor een reconstructie van het overheidshandelen op hoofdlijnen.
De gehanteerde algemene bewaarcriteria zijn de volgende:
1. Handelingen betreffende de beleidsvoorbereiding, -bepaling en -evaluatie;
2. Handelingen gericht op externe verantwoording en/of verslaglegging;
3. Handelingen gericht op het adviseren over de hoofdlijnen van het beleid;
4. Handelingen gericht op het stellen van regels direct gerelateerd aan de hoofdlijnen
van het beleid;
5. Handelingen gericht op de (her)inrichting van de organisatie, belast met de primaire
bedrijfsprocessen;
6. Uitvoerende handelingen die onmisbaar zijn voor een reconstructie van het overheidshandelen
op hoofdlijnen;
7. Uitvoerende handelingen die het algemeen democratisch functioneren mogelijk maken;
8. Uitvoerende handelingen die onttrokken zijn aan democratische controle;
9. Uitvoerende handelingen die direct zijn gerelateerd aan en/of direct voortvloeien
uit voor Nederland bijzondere tijdsomstandigheden en incidenten.
N.B.: De hierboven genoemde selectiecriteria zijn in 1997 vervangen door zes nieuwe
criteria.
Ingevolge artikel 5, onder e, van het Archiefbesluit 1995 kan neerslag van bepaalde,
als te vernietigen gewaardeerde handelingen betreffende personen en/of gebeurtenissen
van bijzonder cultureel of maatschappelijk belang, van vernietiging worden uitgezonderd.
1.7. Verslag vaststellingsprocedure
Op 14 november 2001 is het ontwerp-BSD door de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties aan de Staatssecretaris van OC&W aangeboden, waarna deze het ter
advisering heeft ingediend bij de Raad voor Cultuur (RvC).
Het ontwerp-BSD werd ingediend voor de volgende zorgdragers en daaronder ressorterende
actoren:
- Minister van Binnenlandse Zaken:
de Minister Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;
Bestuursorgaan als bedoeld in art. 1 van de Wet Nationale Ombudsman.
Van het gevoerde driehoeksoverleg over de waarderingen van de handelingen is een verslag
gemaakt, dat tegelijk met het BSD naar de RvC is verstuurd. Vanaf 29 november 2000
lag de selectielijst gedurende acht weken ter publieke inzage bij de registratiebalie
van het Nationaal Archief evenals in de bibliotheken van het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van OC&W en de rijksarchieven in de provincie
/ regionaal historische centra, hetgeen was aangekondigd in de Staatscourant en in
het Archievenblad.
Op 13 augustus 2001 bracht de RvC advies uit (arc-2001.2446/2), hetwelk behoudens
enkele tekstuele correcties geen aanleiding heeft gegeven tot wijziging van de ontwerp-selectielijst.
1.8. Leeswijzer
De handelingen zijn verwerkt in uniek genummerde gegevensblokken die als volgt zijn
opgebouwd:
(X): Dit is het volgnummer van de handeling.
Dit nummer is overgenomen uit het RIO. Als het volgnummer van één of meerdere handelingen
in het BSD afwijkt van het oorspronkelijke RIO-nummer, dan wordt deze vermeld in een
concordans.
Handeling: Dit is een complex van activiteiten die een actor verricht ter vervulling
van een taak of op grond van een bevoegdheid.
In de praktijk komt een handeling meestal overeen met een procedure of een werkproces.
Bijvoorbeeld:
Het uitvoeren van voorlichtingsactiviteiten op het beleidsterrein selectie van archiefbescheiden
Periode: Hier staat het tijdvak vermeld gedurende welke jaren de handeling is verricht.
Wanneer er geen eindjaar staat vermeld wordt de handeling nog steeds uitgevoerd.
Grondslag: Dit is de wettelijke basis op grond waarvan de actor de handeling verricht.
Vermeld worden:
- de naam (citeertitel) van de wet, de Algemene Maatregel van Bestuur, het Koninklijk
Besluit of de ministeriële regeling;
- het betreffende artikel en lid daarvan;
- de vindplaats, d.w.z. de vermelding van Staatsblad of Staatscourant;
- wijzigingen in de grondslag en het vervallen hiervan.
Bijvoorbeeld:
Reclasseringsregeling 1947, art. 9, lid 2 (Stb. 1947, H 423), Reclasseringsregeling
1970, art. 8, lid, lid 3 (Stb. 1969, 598), gewijzigd 1978 (Stb. 1978, 254), vervallen
in 1986 (Stb. 1986, 1)
Wanneer er geen wettelijke grondslag voor een handeling bestaat, kan de bron worden
genoemd waarin de betreffende handeling staat vermeld.
Product: Hier achter staat het product vermeld waarin de handeling resulteert of zou
moeten resulteren.
De opsomming geeft een indicatie van de producten en is niet altijd uitputtend. Vaak
wordt volstaan met een algemeen omschreven eindproduct.
Opmerking: Deze aanvullende informatie wordt slechts vermeld wanneer (een onderdeel
van) het handelingenblok toelichting behoeft.
Waardering: Waardering van de handeling in B (bewaren) of V (vernietigen).
Indien vernietigen, dan vermelding van de vernietigingstermijn.
Indien bewaren, dan vermelding van het gehanteerde selectiecriterium.
Eventueel een nadere toelichting op de waardering.
De toepassing van de bewaartermijnen is als volgt:
a. een dossier wordt afgesloten (bijv. op 30 januari 1999),
b. de bijbehorende bewaartermijn wordt hierbij opgeteld (bijv. 10 jaar),
c. het dossier wordt bewaard tot en met 31 december 2009 (1999 + 10),
d. de betrokken directeur wordt in de loop van dat jaar (in dit voorbeeld 2009) op
de hoogte gesteld van de voorgenomen vernietiging van dit dossier,
e. het dossier wordt vernietigd per 2 januari 2010, tenzij de betrokken directeur
zwaarwichtige redenen heeft voor uitstel van vernietiging (administratief of juridisch
belang).
Actoren
Een uitgangspunt van PIVOT ten aanzien van een institutioneel onderzoek is dat dit
zich niet beperkt tot een beschrijving van het handelen van een afzonderlijke instelling,
maar dat de beschrijving zich uitstrekt over het handelen van de verschillende actoren
van de rijksoverheid die op een bepaald beleidsterrein een rol spelen. Dit betekent
dus dat niet alleen de actoren die onder de minister van Binnenlandse Zaken vallen
worden meegenomen in dit onderzoek, maar ook die actoren die daarbuiten vallen en
wel tot de rijksoverheid behoren.
Actoren die geen overheidsorgaan zijn in de zin van de Archiefwet 1995, dan wel (in
het geval van gemeentelijke actoren) het desbetreffende overheidsorgaan buiten het
werkterrein van PIVOT is gelegen en actoren waarvan de handelingen al in andere institutionele
onderzoeken zijn meegenomen zijn in dit BSD niet meegenomen. Zie voor een overzicht
van alle actoren het RIO Behoorlijke behandeld.
Bij de actoren zijn voor de overzichtelijkheid tussen de handelingenblokken kopjes
geplaatst die overeenkomen met de titels van de hoofdstukken uit het RIO.
2. Het beleidsterrein Nationale ombudsman
2.1. Algemeen
De Nationale ombudsman is een door de Grondwet ingesteld en verder bij wet uitgewerkt
ambt, dat een band met het parlement onderhoudt, in onafhankelijkheid en met onpartijdigheid
rechtstreeks bij het ambt ingediende klachten van burgers over overheidsoptreden behandelt,
de bevoegdheid heeft naar de gegrondheid van deze klachten onderzoek te doen, daarover
in openbare rapportage te oordelen en zo nodig aanbevelingen te doen en daarnaast
over de bevoegdheid beschikt op eigen initiatief onderzoek naar overheidsoptreden
te verrichten (zie het RIO, hoofdstuk 1).
Het terrein dat door dit BSD wordt bestreken vormt in feite een tweeluik. De Nationale
ombudsman staat als ambt en instituut voor een beleidsterrein van de (rijks)overheid.
In dit verband wordt het begrip beleidsterrein gehanteerd volgens de definitie van
PIVOT als 'een geheel van relaties tussen actoren die handelingen verrichten in het
kader van een bepaald overheidsbeleid'.
Aspecten van de Nationale ombudsman als instituut zijn de ontwikkeling van wet- en
regelgeving met betrekking tot het ambt en zijn taak, benoeming en ontslag van de
ambtsdragers, alsmede het beheer van de instelling als Hoog College van Staat. De
belangrijkste actoren die in het institutionele kader een rol spelen zijn de Minister
van Binnenlandse Zaken, het parlement en (sinds de benoeming van de eerste ambtsdrager
in oktober 1981) de Nationale ombudsman zelf.
Naast het beleidsterrein Nationale ombudsman staat het taakveld van de Nationale ombudsman.
Hiervan wordt het wettelijke kader gevormd door hoofdstuk II ('Het onderzoek') van
de Wet Nationale ombudsman (WNo). Op het taakveld speelt een viertal (categorieën)
actoren een belangrijk rol. Behalve het instituut zelf zijn dit het bestuursorgaan
aan wie de Nationale ombudsman een overheidsgedraging toerekent, degene die een gedraging
ter discussie stelt, de 'verzoeker', alsmede (wederom) de Tweede Kamer, bij uitbreiding
de Staten-Generaal. Ten aanzien van een belangrijk deel van de taak van de Nationale
ombudsman, het uitbrengen van een jaarverslag en anderszins informeren van de Staten-Generaal,
is wederom met name de Tweede Kamer een belangrijke actor, hier vooral als controlerende
instantie in relatie tot de bij een onderzoek van de Nationale ombudsman betrokken
bestuursorgaan (i.c. een Minister of Staatssecretaris).
In het rapport Behoorlijk behandeld is hoofdstuk 2 (institutionele aangelegenheden)
gewijd aan de handelingen op het beleidsterrein Nationale ombudsman. De volgende hoofdstukken
(3 t/m 6) betreffen het taakveld van de Nationale ombudsman. In het RIO wordt de context
van de in kaart gebrachte handelingen beschreven. Hieronder volgt een korte schets
van de hoofdlijnen van beleidsterrein en taakveld.
2.2. Het beleidsterrein Nationale ombudsman
In 1964 wordt het 'ombudsmanvraagstuk' een afzonderlijke kwestie op de politieke agenda.
Daarmee ontstaat (terugkijkend) het beleidsterrein. De hoofdlijn van het handelen
in de periode tot eind 1981 is het tot stand brengen van een nationale instantie voor
het onderzoeken van overheidsgedragingen jegens burgers ('bestuurden'). Mijlpalen
in de ontwikkeling zijn geweest het uitbrengen in 1969 door de Minister van Binnenlandse
Zaken van een beleidsnota over de wenselijkheid van het instellen van een Nationale
ombudsman; het presenteren - in 1976 - van het ontwerp van een wettelijke regeling
(aanvankelijk Wet commissaris van onderzoek geheten); dan de parlementaire behandeling
en amendering van de voorgestelde wet, vooral in het zittingsjaar 1979/80; en ten
slotte de voorbereiding en uitvoering van de praktische invoering, die per 1 januari
1982 haar beslag heeft gekregen.
Het wordingsproces van de Nationale ombudsman is in feite een enkel langlopend dossier
geweest, een proces dat gestart is met een beleidsmatige agendavorming en dat heeft
geleid tot uiteenlopende, maar direct op elkaar aansluitende producten als een wet,
een (eerste) benoeming en een eigen organisatie (het Bureau Nationale ombudsman).
De gedachtewisseling tussen parlement en regering heeft geresulteerd in de instelling
van een onafhankelijke, vrij toegankelijke onderzoeksinstantie, waarvan de bevoegdheden,
vooral ten opzichte van de rechterlijke macht, zorgvuldig zijn afgebakend en die een
bijzondere band met het parlement onderhoudt. Uit grondwettelijk perspectief is de
Nationale ombudsman een specifiek instrument van de wetgever om het democratisch functioneren
te verbeteren. Vanuit die achtergrond is het instituut door regering en parlement
ook gerealiseerd. Het wordingsproces heeft echter geen deel uitgemaakt van een 'grand
design', zoals een algehele verbetering van de uitvoeringspraktijk van het openbaar
bestuur of een nieuw stelsel van administratieve rechtsbescherming. Dat wil niet zeggen
dat de totstandkoming van de Nationale ombudsman een geïsoleerd proces is geweest.
Tegen dezelfde achtergrond van democratische vernieuwing zijn diverse overeenkomstige
ontwikkelingen te schetsen, die (beperkt tot de bestuurlijke geschiedenis) bijvoorbeeld
ook producten als de Wet AROB, de Wob en de Awb hebben opgeleverd.
Sinds 1982 staat de ontwikkeling van het instituut centraal. De WNo had de Nationale
ombudsman bewust in een 'groeimodel' gegoten. De kwestie van de uitbreiding van de
bevoegdheid van de Nationale ombudsman tot andere overheden dan Ministers en lokale
korpsbeheerders is dan ook sinds 1982 bij uitstek een hoofdlijn van het beleid. De
ontwikkeling ter zake, gecoördineerd door de Minister van Binnenlandse Zaken, heeft
er inmiddels toe geleid dat thans behalve de gemeenten (op zeven na) en de gemeenschappelijke
regelingen vrijwel alle bestuursorganen (in de zin van de Awb) binnen de competentie
van de Nationale ombudsman vallen.
Afgezien van de vraag of de Nationale ombudsman daarmee zijn 'natuurlijke grenzen'
heeft bereikt, zal de werkingssfeer van het instituut (dan wel de afbakening van zijn
bevoegdheid ten opzichte van andere instanties) ook in de toekomst een aanhoudende
aandacht van wetgever en regering met zich meebrengen.
Een andere hoofdlijn op het beleidsterrein is het scheppen van optimale voorwaarden
en kaders voor een goed functioneren van het instituut. Die zorg betrof in de beginjaren
vooral een voorspoedige ontwikkeling van de effectiviteit van de nog prille instelling.
De toenemende praktijkervaring leidde al snel tot voorstellen voor wetswijziging op
bepaalde punten. Daarbij ging het om uiteenlopende zaken als de invoering van het
kenbaarheidsvereiste als element van de procesgang en de regeling van de waarneming
en vervanging van de ambtsdrager. Gerelateerd aan deze hoofdlijn is, wat de ambtsdragers
aangaat, de uitvoering van een zorgvuldige benoemingsprocedure. De Nationale ombudsman
wordt - uniek in ons staatsbestel - benoemd door de Tweede Kamer, uit een voordracht
opgesteld door een bijzondere benoemingsadviescommissie (zie onder).
Op het institutionele vlak is na 15 jaar voor de Nationale ombudsman een fase van
(her)bezinning aangebroken, waarbij de ontwikkeling en uitwerking van een integrale
toekomstvisie op de instelling centraal staat. Daarbij speelt ook het knelpunt van
de onderzoekscapaciteit van de organisatie een belangrijke rol. Wat de regering aangaat,
wordt de verdere ontwikkeling van het instituut dan ook mede gerelateerd aan een beleid
gericht op versterking van de interne klachtbehandeling door bestuursorganen.
3.3. Het taakveld van de Nationale ombudsman
De hoofdtaak van de Nationale ombudsman is om onpartijdig onderzoek te verrichten
naar de gegrondheid van bij hem ingediende klachten van 'een ieder' over overheidsgedragingen
en daarover te oordelen in openbare rapporten, zo nodig voorzien van aanbevelingen.
Daarnaast is de Nationale ombudsman bevoegd op eigen initiatief onderzoek te verrichten
naar de behoorlijkheid van overheidsoptreden in een bepaalde aangelegenheid. Wat betreft
het klachtenonderzoek moet worden benadrukt dat een ieder directe toegang tot de Nationale
ombudsman heeft en dat deze, mits hij in de zaak bevoegd en de verzoeker in zijn verzoekschrift
ontvankelijk is, ook verplicht is tot onderzoek van een ter discussie gestelde gedraging.
In de hoofdstukken 4 en 5 van het RIO wordt het primaire proces van de Nationale ombudsman
geschetst, waarmee deze invulling geeft aan zijn hoofdtaak. In dat kader wordt ook
de rol van het bij een onderzoek betrokken bestuursorgaan belicht.
Aan het ambt van Nationale ombudsman zijn diverse functies te onderscheiden. In hoofdstuk
1 van het RIO wordt hieraan de nodige aandacht geschonken. Ten opzichte van de burger
is de functie van het instituut als aanvullende voorziening voor de administratieve
rechtsbescherming evident. Het verrichten van onderzoek uit eigen beweging, het doen
van aanbevelingen aan bestuursorganen en het rapporteren naar het parlement verwijzen
(onder meer) naar een preventieve, dan wel controlerende functie ten opzichte van
de overheid in verband met haar uitvoeringspraktijk. Afgeleide functies zijn een informatieve
functie ten opzichte van de burger, die onder meer gestalte krijgt in het doorverwijzen
van klagende burgers, en een normatieve functie ten aanzien van het bestuur, waarbij
het gaat om het stellen en doen accepteren van normen voor `behoorlijk' gedrag in
de contacten van overheidsorganisaties met burgers.
De WNo legt feitelijk alleen de bevoegdheden van de Nationale ombudsman vast met betrekking
tot de uitvoering van zijn onderzoekstaak. In welke mate en op welke wijze de afgeleide
functies worden ontwikkeld, hangt af van de taakopvatting van de Nationale ombudsman.
Evenzo bepaalt het instituut zijn eigen onderzoeksbeleid, beslist de ombudsman welke
toepassing hij geeft aan zijn wettelijke bevoegdheden (bijv. tot het doen van onderzoek
op eigen initiatief) en hoe hij zijn procesgang inricht.
Naar buiten toe geeft de Nationale ombudsman vorm aan zijn primaire proces door middel
van procedurele werkafspraken met de bestuursorganen binnen zijn competentie en met
een veelheid aan andere klachtbehandelingsinstanties, zoals de Commissies voor de
Verzoekschriften uit de Tweede en Eerste Kamer.
Aan deze en andere activiteiten van de Nationale ombudsman die de uitvoering van zijn
hoofdtaak conditioneren, wordt in hoofdstuk 3 van het RIO aandacht besteed. Daarbij
komen ook de organisatorisch en procedureel gerichte activiteiten van de kant van
het bestuursorgaan aan bod.
In hoofdstuk 6 van Behoorlijk behandeld wordt een veelheid aan activiteiten beschreven
die in het kader van de daar genoemde secundaire taakvervulling worden verricht. Zo
is een belangrijke wettelijke taak van de Nationale ombudsman het jaarlijks uitbrengen
van een openbaar verslag van zijn werkzaamheden. Openbaarheid en bekendheid zijn in
het algemeen belangrijke voorwaarden voor een goed functioneren van de Nationale ombudsman.
Deze legt dan ook betrekkelijk veel nadruk op een actief informatie- en voorlichtingsbeleid,
zowel ten opzichte van het algemene publiek als ten opzichte van bepaalde doelgroepen,
waaronder (categorieën) ambtenaren. Daarbij gaat het enerzijds om de bekendmaking
van de Nationale ombudsman als voorziening (functie, bevoegdheden, werkwijze), anderzijds
om het openbaar maken van wat het primaire proces aan effecten en inzichten heeft
opgeleverd. Ook hierbij komen weer de verschillende aspecten van het ambt van de Nationale
ombudsman om de hoek kijken: zo is met name de voorlichting aan ambtenaren sterk gericht
op preventie van klachten en het uitdragen van gedragsnormen en opinies.